LA GESTIONE DELLE EMERGENZE E LA MODULARITÀ DEL COC: IL RUOLO DEL SINDACO E LA NORMATIVA DI PROTEZIONE CIVILE

Nel sistema italiano di protezione civile, la gestione delle emergenze a livello comunale non si basa sulla semplice corrispondenza tra il colore di un'allerta e l'apertura del Centro Operativo Comunale (COC), ma su un modello organizzativo progressivo e proporzionato allo scenario di rischio. Il riferimento principale è costituito dal D.Lgs. 2 gennaio 2018, n. 1 – Codice della protezione civile, dalle direttive nazionali in materia di allertamento e pianificazione e, per quanto riguarda il territorio campano, dalle procedure e dagli indirizzi regionali di protezione civile. Il Codice stabilisce che lo svolgimento, in ambito comunale, delle attività di pianificazione di protezione civile e di direzione dei soccorsi costituisce una funzione fondamentale dei Comuni. Il Sindaco, per finalità di protezione civile, è inoltre responsabile dell'adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti necessari a prevenire ed eliminare gravi pericoli per l'incolumità pubblica, dell'informazione alla popolazione e del coordinamento dell'assistenza alla popolazione colpita. Il Sindaco rappresenta, nell'ambito comunale, una figura centrale del sistema di protezione civile e opera quale autorità territoriale di protezione civile. In presenza di un evento previsto o in atto, il Sindaco deve assicurare l'attuazione della pianificazione comunale e, quando necessario, adottare i provvedimenti indispensabili per la salvaguardia della popolazione. L'art. 12 del D.Lgs. n. 1/2018 attribuisce infatti al Comune, tra le altre funzioni, l'adozione dei provvedimenti necessari ad assicurare i primi soccorsi, la predisposizione e l'attuazione del Piano comunale di protezione civile e, al verificarsi dell'emergenza, l'attivazione e la direzione dei primi soccorsi e degli interventi urgenti a livello comunale. Il medesimo articolo individua nel Sindaco il soggetto responsabile, per finalità di protezione civile, dell'adozione dei provvedimenti contingibili e urgenti, dell'informazione alla popolazione e del coordinamento dell'assistenza alla popolazione. È quindi più corretto parlare di autorità territoriale di protezione civile piuttosto che utilizzare formule generiche come "massima autorità locale" senza ulteriori precisazioni. Un elemento fondamentale per comprendere il funzionamento del sistema è distinguere il livello di allerta dalla fase operativa. Il codice colore — verde, giallo, arancione o rosso — rappresenta il livello di allerta associato agli scenari di criticità previsti. Per il rischio meteo-idrogeologico e idraulico, la classificazione nazionale collega il giallo alla criticità ordinaria, l'arancione alla criticità moderata e il rosso alla criticità elevata, secondo gli scenari e gli effetti previsti.

La fase operativa costituisce invece il livello di risposta che il sistema di protezione civile decide di adottare sulla base dell'allerta, dello scenario previsto, delle informazioni provenienti dal monitoraggio e dal presidio territoriale e delle concrete capacità di risposta dell'amministrazione. La Direttiva del Presidente del Consiglio dei ministri in materia di allertamento chiarisce infatti che il livello di allerta comporta per i Comuni l'attivazione delle fasi operative previste dal proprio piano di protezione civile, mentre la Regione e gli enti locali valutano quale fase attivare tenendo conto dello scenario previsto, della probabilità di accadimento dei fenomeni, della distanza temporale dall'evento e della capacità di risposta. Di conseguenza, non è corretto utilizzare il colore dell'allerta come sinonimo del grado di apertura del COC. Il COC deve essere considerato come una struttura di coordinamento organizzata secondo le esigenze dello scenario. Le direttive nazionali prevedono che il sistema di coordinamento comunale sia organizzato attraverso le funzioni di supporto individuate dal Piano di protezione civile e che tali funzioni possano essere accorpate, ridotte o implementate in relazione alle risorse disponibili e alle mutate condizioni dello scenario. Questo principio consente di evitare una concezione rigida del COC come struttura semplicemente "aperta" oppure "chiusa". In funzione dell'evoluzione dell'evento, il Comune può quindi procedere a una attivazione progressiva della struttura, coinvolgendo inizialmente le funzioni maggiormente interessate dal rischio e successivamente estendendo il coordinamento alle altre necessarie. La composizione effettiva e le procedure di attivazione devono essere definite dal Piano comunale di protezione civile, nel rispetto degli indirizzi nazionali e regionali.

Cosa comportano le allerte gialla, arancione e rossa 

Non è corretto affermare che:

• allerta gialla = COC parziale;

• allerta arancione = COC completamente operativo;

• allerta rossa = COC completo e obbligatorio.

Questa schematizzazione è troppo rigida e non rispecchia il modello previsto dalla normativa. L'allerta deve invece determinare l'attivazione delle fasi operative previste dal Piano comunale, secondo una risposta progressiva e coerente con lo scenario. In presenza di allerta gialla, il Comune deve assicurare le attività previste dalla propria pianificazione, compreso il mantenimento dei flussi informativi, la verifica della reperibilità degli operatori e delle risorse, il monitoraggio del territorio e l'adozione delle eventuali ulteriori misure previste dal Piano. In relazione allo scenario locale può essere disposta anche l'attivazione del COC o di parte delle sue funzioni. In allerta arancione, l'aumento della probabilità e della severità degli effetti attesi comporta un rafforzamento della risposta prevista dal Piano comunale, con l'attivazione delle strutture e delle funzioni necessarie a garantire il monitoraggio, il presidio del territorio, il coordinamento operativo e l'eventuale assistenza alla popolazione. In allerta rossa, la gravità dello scenario previsto richiede una risposta operativa più elevata. La fase operativa prevista dal Piano deve essere conseguentemente adeguata allo scenario, con il rafforzamento del coordinamento comunale e l'attivazione delle funzioni necessarie alla gestione delle misure di prevenzione, salvaguardia e, se necessario, soccorso e assistenza alla popolazione.  Pertanto, non è il colore dell'allerta, da solo, a stabilire quante funzioni del COC debbano essere materialmente attivate: questo dipende dalla pianificazione comunale e dalla valutazione dello scenario. La Regione Campania applica concretamente questo principio attraverso il proprio sistema regionale di allertamento e le comunicazioni della Protezione Civile regionale. Il portale regionale mantiene pubblicati e aggiornati gli avvisi di criticità, i bollettini meteorologici e le allerte rivolte ai Comuni e agli altri soggetti del sistema di protezione civile. I comunicati ufficiali della Regione richiamano i Sindaci e le autorità competenti all'attuazione delle misure strutturali e non strutturali previste dalle rispettive pianificazioni comunali di protezione civile.  In Campania, l'organizzazione della risposta deve essere letta in stretta relazione con il sistema regionale di allertamento e, soprattutto, con il Piano comunale vigente.
La pianificazione di protezione civile deve consentire all'amministrazione di intervenire anche in modo anticipato rispetto al manifestarsi di un evento. Una situazione di allerta non deve quindi essere interpretata come una semplice previsione meteorologica, ma come un'informazione che deve attivare il processo decisionale previsto dal sistema di protezione civile. Il Sindaco, sulla base delle informazioni disponibili, dello scenario previsto, delle caratteristiche del territorio e delle indicazioni contenute nel Piano comunale, può disporre le misure necessarie e adeguare progressivamente la risposta dell'amministrazione. La prudenza operativa può quindi tradursi nell'attivazione anticipata del COC o di alcune sue funzioni, nel rafforzamento del monitoraggio, nell'attivazione del presidio territoriale, nell'informazione alla popolazione o nell'adozione di specifici provvedimenti quando le condizioni lo richiedano. Non si tratta, tuttavia, di una decisione svincolata dalla pianificazione: la risposta deve essere coerente con il Piano comunale di protezione civile e con gli indirizzi regionali e nazionali.
La gestione dell'emergenza deve quindi essere interpretata secondo un modello di progressività della risposta, nel quale il livello di allerta costituisce uno degli elementi fondamentali del processo decisionale, ma non coincide automaticamente con il livello di apertura del COC. In termini semplificati, il sistema può essere rappresentato come:

 allerta → valutazione dello scenario → fase operativa → attivazione delle strutture e delle funzioni necessarie → eventuale rafforzamento della risposta.

 Questa impostazione permette di adeguare la macchina comunale all'effettiva evoluzione del rischio, evitando sia una risposta insufficiente sia un'attivazione indiscriminata di tutte le strutture per ogni livello di allerta. Il COC, pertanto, non dovrebbe essere considerato semplicemente come un luogo che "si apre" o "si chiude", ma come una struttura di coordinamento modulare, la cui organizzazione deve poter crescere o ridursi in funzione dello scenario e delle esigenze operative. Il principio fondamentale resta quello stabilito dal Codice della protezione civile: il Comune deve essere in grado di assicurare, attraverso la propria pianificazione e la propria organizzazione, una risposta tempestiva e proporzionata agli eventi che interessano il territorio, mentre il Sindaco assicura, nell'ambito delle proprie competenze, l a direzione e il coordinamento delle attività comunali di protezione civile.
Infine è importante ricordare che il Centro Operativo Comunale (COC) non è una struttura destinata esclusivamente alla gestione delle allerte meteo-idrogeologiche. La sua attivazione può rendersi necessaria anche in presenza di altre situazioni emergenziali che, per estensione, durata, complessità o impatto sulla popolazione, richiedano un coordinamento straordinario delle risorse comunali e degli altri soggetti coinvolti. Rientrano, a titolo esemplificativo e non esaustivo, le emergenze connesse a prolungate interruzioni dell'energia elettrica, a criticità continuative nell'approvvigionamento idrico, a eventi che determinino significative limitazioni dei servizi essenziali, nonché situazioni particolari connesse allo svolgimento di grandi eventi, manifestazioni o iniziative che comportino specifiche condizioni di rischio o rilevanti esigenze di coordinamento territoriale. In tali circostanze, l'eventuale attivazione del COC non deriva necessariamente da un'allerta regionale, ma dalla necessità di organizzare e coordinare in modo unitario le attività di competenza comunale. Il Comune può infatti trovarsi a dover assicurare il raccordo tra servizi tecnici, Polizia Locale, gestori dei servizi essenziali, strutture sanitarie, volontariato e altri soggetti interessati, nonché garantire l'informazione e, quando necessario, l'assistenza alla popolazione. Anche in questi casi vale il principio della modularità: non è necessariamente richiesta l'attivazione contemporanea di tutte le funzioni del COC, ma devono essere coinvolte quelle effettivamente pertinenti allo scenario. Un blackout prolungato, ad esempio, può richiedere principalmente il coordinamento relativo ai servizi essenziali, alla viabilità, alle comunicazioni e all'assistenza alla popolazione; una prolungata crisi di approvvigionamento idrico può invece richiedere il coinvolgimento dei servizi tecnici, dei gestori della rete, della logistica e dell'assistenza alla popolazione. Per i grandi eventi, l'attivazione del COC non deve essere considerata automatica per il solo fatto che si svolga una manifestazione: deve essere valutata in relazione alla natura dell'evento, all'affluenza prevista, agli scenari di rischio, alla durata e alle esigenze di coordinamento individuate dalla pianificazione e dalle procedure comunali. In presenza di condizioni che richiedano una gestione coordinata delle risorse e della sicurezza della popolazione, il COC può rappresentare la struttura comunale attraverso cui organizzare tale risposta. Il principio generale è quindi che il COC deve essere attivato quando la situazione, indipendentemente dalla sua origine, supera la normale capacità organizzativa dei singoli uffici comunali e richiede un coordinamento unitario delle risorse e delle funzioni necessarie alla gestione dell'evento, secondo quanto previsto dal Piano comunale di protezione civile e dalla normativa vigente.