Comuni e cambiamenti climatici: obblighi e finanziamenti

Il cambiamento climatico sta modificando anche il modo nel quale le pubbliche amministrazioni devono leggere e governare il territorio. Ondate di calore, precipitazioni intense, allagamenti, siccità, incendi, dissesto idrogeologico, erosione costiera e stress delle infrastrutture non rappresentano più soltanto fenomeni da affrontare in emergenza, ma condizioni di rischio che devono essere considerate nella programmazione ordinaria degli enti. È in questo quadro che si inserisce il Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (PNACC), approvato con D.M. n. 434 del 21 dicembre 2023. Il Piano costituisce il principale riferimento strategico nazionale per l'adattamento e fornisce indirizzi, metodologie e strumenti destinati anche alle amministrazioni regionali e locali. 

Ma il PNACC non deve essere interpretato come l'ennesimo documento che aggiunge semplicemente obblighi burocratici agli enti locali. La sua funzione è soprattutto quella di orientare la programmazione pubblica verso la prevenzione e la resilienza, mettendo in relazione conoscenza dei rischi, pianificazione, progettazione degli interventi e disponibilità delle risorse finanziarie. Il primo chiarimento è di natura giuridica. Il PNACC non stabilisce una scadenza unica entro la quale ogni Comune italiano debba approvare un autonomo “Piano comunale di adattamento climatico”, né istituisce una sanzione generale per il semplice mancato recepimento del Piano. Il PNACC è uno strumento di indirizzo e programmazione. La sua attuazione avviene attraverso le competenze già attribuite ai diversi livelli di governo e attraverso l'integrazione dell'adattamento negli strumenti di pianificazione territoriale, ambientale, infrastrutturale, energetica e di protezione civile. Il documento ministeriale dedica inoltre uno specifico allegato alle metodologie per la definizione di strategie e piani locali di adattamento, fornendo agli amministratori indicazioni operative su come costruire un percorso locale.

Questo significa che un Comune non deve necessariamente creare una nuova struttura amministrativa parallela, ma deve essere in grado di conoscere i propri rischi climatici, individuare le vulnerabilità, stabilire le priorità e tradurre queste conoscenze nelle decisioni di pianificazione e investimento. L'amministrazione dovrebbe disporre di un quadro aggiornato dell'esposizione del territorio agli impatti climatici: temperature estreme, precipitazioni intense, siccità, dissesto, incendi, disponibilità della risorsa idrica, vulnerabilità delle infrastrutture, patrimonio edilizio, popolazione esposta e capacità dei servizi pubblici di continuare a funzionare durante eventi estremi.

 

Questa analisi non deve necessariamente essere costruita da zero. Il PNACC mette a disposizione metodologie e strumenti destinati proprio a supportare le amministrazioni locali nella costruzione delle strategie di adattamento. Il passaggio successivo consiste nell'integrare tali informazioni negli strumenti già esistenti: pianificazione urbanistica e territoriale, gestione delle acque, lavori pubblici, manutenzione del patrimonio, verde urbano, mobilità, gestione del territorio, tutela ambientale e pianificazione di protezione civile.

In altre parole, l'adattamento climatico dovrebbe diventare una variabile ordinaria della decisione pubblica.

L'obbligo di pianificazione comunale di protezione civile non deriva dal PNACC, ma dal D.Lgs. 1/2018, Codice della protezione civile. L'articolo 12 attribuisce ai Comuni la funzione fondamentale della pianificazione di protezione civile, mentre l'articolo 18 disciplina il contenuto e le modalità della pianificazione. Questo significa che il Comune deve disporre di una pianificazione coerente con gli scenari di rischio conosciuti e con il sistema di allertamento e intervento previsto dall'ordinamento. L'evoluzione climatica rende quindi necessario verificare se gli scenari utilizzati dalla pianificazione comunale siano ancora adeguati e se le procedure siano effettivamente coerenti con i rischi presenti sul territorio. Il PNACC può fornire in questo caso il quadro conoscitivo e metodologico per rafforzare la prevenzione, mentre l'obbligo giuridico di pianificazione deriva dalla normativa di protezione civile.

  

Il punto decisivo: l'adattamento richiede investimenti. Adattare un territorio significa realizzare opere e interventi: sistemi di drenaggio urbano sostenibile, riduzione delle superfici impermeabili, rinaturalizzazione, incremento del verde e delle aree ombreggiate, messa in sicurezza del territorio, gestione delle acque, efficientamento degli edifici pubblici, protezione delle infrastrutture, monitoraggio, sistemi informativi, interventi contro il dissesto e misure di prevenzione degli effetti delle ondate di calore.

Ma sostenere che “non ci sono risorse” sarebbe una rappresentazione incompleta del problema. Negli ultimi anni l'adattamento e la resilienza climatica sono entrati in numerosi programmi di finanziamento europei, nazionali e regionali. Lo stesso quadro del PNACC richiama la possibilità di utilizzare i diversi strumenti finanziari disponibili per sostenere le azioni di adattamento.

Un esempio significativo è rappresentato dalla programmazione europea 2021-2027, nella quale gli obiettivi climatici e ambientali sono integrati nei fondi della politica di coesione. A questi si sono aggiunte le risorse del PNRR, i programmi nazionali e regionali, i fondi destinati alla prevenzione del dissesto e alla resilienza delle infrastrutture e, a seconda dei bandi e delle linee di intervento, strumenti europei direttamente accessibili anche attraverso partenariati o progetti territoriali.

Lo stesso percorso istituzionale del Ministero dell'Ambiente ha prodotto, già prima dell'approvazione definitiva del PNACC, strumenti di rafforzamento della capacità amministrativa. Il progetto CReIAMO PA, finanziato nell'ambito del PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020, aveva una specifica linea dedicata al rafforzamento della capacità amministrativa per l'adattamento ai cambiamenti climatici e ha prodotto metodologie per la pianificazione locale.

In altri termini, non è necessario aspettare che venga creato un ipotetico “fondo PNACC” per iniziare ad agire.

La strategia corretta consiste nell'individuare il problema, trasformarlo in un progetto tecnicamente coerente con la pianificazione dell'ente e successivamente individuare il canale finanziario più appropriato.

Un Comune può, a seconda dei programmi e dei bandi disponibili, candidare interventi riguardanti la resilienza idraulica, la gestione delle acque meteoriche, la riduzione del rischio di allagamento, la riqualificazione del reticolo idrografico, la rinaturalizzazione degli spazi urbani, l'incremento del verde pubblico, la riduzione delle isole di calore, l'efficientamento e l'adattamento degli edifici pubblici, la protezione delle infrastrutture, il miglioramento della gestione della risorsa idrica, la prevenzione del dissesto e il rafforzamento dei sistemi di monitoraggio.

Non tutte queste opere sono finanziabili attraverso lo stesso programma e non tutte sono automaticamente ammissibili a ogni bando. È il singolo avviso, programma o atto di finanziamento a stabilire soggetti beneficiari, spese ammissibili, intensità del contributo, tempi e obblighi di rendicontazione.

Questa precisazione è fondamentale perché evita un errore frequente: confondere l'esistenza di una politica pubblica di adattamento con l'esistenza di un unico finanziamento automaticamente disponibile per ogni Comune.

Anche la progettazione diventa quindi un adempimento strategico

Un'amministrazione che voglia realmente utilizzare le risorse disponibili deve arrivare ai bandi con una progettualità già costruita.

È molto più efficace avere un quadro comunale delle vulnerabilità climatiche, una graduatoria delle criticità, studi preliminari, dati territoriali aggiornati, progettazioni coerenti con gli strumenti urbanistici e di protezione civile e una banca dati degli interventi prioritari, piuttosto che iniziare a progettare soltanto dopo la pubblicazione dell'avviso.

La logica dovrebbe quindi essere:

conoscere → valutare → pianificare → progettare → finanziare → realizzare → monitorare.

Il finanziamento non dovrebbe essere il punto di partenza dell'adattamento, ma lo strumento attraverso il quale trasformare una priorità territoriale già individuata in un intervento concreto.

PAESC, PUMS e altri strumenti

In questo quadro possono trovare spazio anche strumenti come il PAESC, Piano d'Azione per l'Energia Sostenibile e il Clima, e il PUMS, Piano Urbano della Mobilità Sostenibile.

Non sono però strumenti automaticamente imposti dal PNACC a tutti i Comuni.

Il PAESC è principalmente collegato all'adesione al Patto dei Sindaci per il Clima e l'Energia, mentre il PUMS è disciplinato dalla specifica normativa nazionale sulla mobilità sostenibile.

Entrambi possono tuttavia diventare importanti strumenti di integrazione delle politiche climatiche, soprattutto quando consentono di collegare obiettivi, interventi, indicatori e fonti di finanziamento.

Il PNACC, quindi, non può essere ridotto alla domanda: “Il Comune ha o non ha approvato un piano climatico?”. il Comune conosce i propri rischi climatici, li ha integrati nella pianificazione, ha individuato le priorità e dispone di progetti pronti per intercettare le risorse disponibili?

 

Questa è probabilmente la questione centrale. Perché l'adattamento climatico non consiste soltanto nel produrre nuovi documenti. Significa trasformare la conoscenza del rischio in decisioni amministrative, progettazione e investimenti. E le opportunità finanziarie non sono state assenti. Negli ultimi cicli di programmazione sono stati messi a disposizione strumenti europei, nazionali e regionali che possono sostenere, secondo le rispettive regole, interventi di resilienza, prevenzione del rischio, riqualificazione urbana, gestione delle risorse naturali, efficientamento del patrimonio pubblico e rafforzamento della capacità amministrativa. Il problema, spesso, non è quindi soltanto la disponibilità teorica delle risorse, ma la capacità degli enti di individuare tempestivamente le opportunità, disporre di dati e progettazioni adeguate e presentare interventi coerenti con gli obiettivi dei programmi di finanziamento.

Il PNACC può essere letto proprio in questa prospettiva: non come un nuovo obbligo burocratico isolato, ma come una cornice nazionale dentro la quale organizzare conoscenza, pianificazione, progettazione e investimenti per rendere i territori più resilienti.

Per un'amministrazione pubblica, la sfida non è dunque soltanto capire che cosa impone il PNACC. È soprattutto capire quali rischi devono essere affrontati, quali interventi servono, quali strumenti di pianificazione devono essere aggiornati e attraverso quali programmi è possibile finanziarli.

La differenza tra una politica climatica puramente dichiarativa e una vera politica di adattamento passa esattamente da qui: dalla capacità di trasformare il rischio conosciuto in un progetto finanziabile e il progetto finanziabile in un'opera realizzata.

 

 Fonti 

• D.M. 21 dicembre 2023, n. 434 – Approvazione del Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (PNACC).
• MASE, Piano Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici, documento di Piano e relativi allegati.
• MASE, Metodologie per la definizione di strategie e piani locali di adattamento ai cambiamenti climatici, Allegato II al PNACC.
• D.Lgs. 2 gennaio 2018, n. 1, Codice della protezione civile, con particolare riferimento agli artt. 12 e 18.
• Regolamento (UE) 2021/1060, recante disposizioni comuni sui fondi della politica di coesione 2021-2027.
• Regolamento (UE) 2021/1119, Legge europea sul clima.
• PNRR – Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza, Missioni e investimenti pertinenti alla transizione ecologica, resilienza territoriale e adattamento.
• PON Governance e Capacità Istituzionale 2014-2020 – Progetto CReIAMO PA, Linea di intervento 5, dedicata al rafforzamento della capacità amministrativa per l'adattamento ai cambiamenti climatici.
• Strategia Nazionale di Adattamento ai Cambiamenti Climatici (SNAC), adottata con D.D. 16 giugno 2015, n. 86.
• D.M. 4 agosto 2017, n. 397 e successive modificazioni, disciplina dei Piani Urbani della Mobilità Sostenibile.